GÓP Ý VÀO DỰ THẢO LUẬT THUẾ TÀI SẢN
I. Cơ sở lý luận về thuế tài sản
Lý luận cơ bản
Thuế tài sản là tên gọi để chỉ sắc thuế lấy tài sản làm đối tượng đánh thuế. Đây là một trong 3 cách phân loại theo nội dung của hệ thống thuế gồm: thuế đánh vào thu nhập; thuế đánh vào tiêu dùng (sử dụng thu nhập) và thuế đánh vào tài sản (thu nhập là được tích luỹ và vật chất hoá dưới dạng tài sản). Việc phân biệt rõ đối tượng đánh thuế tài sản, đối tượng đánh thuế thu nhập và thuế tiêu dùng có ý nghĩa quan trọng để có căn cứ xác định chính xác thời điểm cũng như cơ sở đánh thuế, tránh được sự trùng lắp, chồng chéo về nội dung động viên thu nhập của đối tượng chịu thuế.
Thuế tài sản là loại thuế được ra đời rất sớm trong lịch sử nhân loại với hình thức đầu tiên là thuế đất được áp dụng rộng rãi ở hầu hết các xã hội cổ đại, vì lúc ấy, đất đai hầu như là tài sản duy nhất thật sự có giá trị và nhà nước có điều kiện thuận lợi để nắm chắc, quản lý và đánh thuế. Khi nền kinh tế-xã hội của các quốc gia ngày càng phát triển, trên thế giới dần xuất hiện nhiều loại của cải khác thuộc đối tượng đánh thuế tài sản. Thông thường, việc đánh thuế vào tài sản không tính đến nguồn gốc thu nhập tạo ra tài sản có từ đâu, lúc nào… mà chỉ quan tâm đến trị giá tài sản của chủ thể có quyền sở hữu (hoặc quyền sử dụng) vào thời điểm nhất định.
Thuế tài sản được điều chỉnh theo quyền sở hữu, quyền sử dụng, khai thác hay chuyển nhượng tài sản tại thời điểm nhất định, theo qui định của pháp luật, với nhiều hình thức tên gọi khác nhau, chủ yếu là: thuế đăng ký tài sản (thuế trước bạ, lệ phí trước bạ); thuế thừa kế; thuế quà biếu; thuế nhà đất; thuế tài sản (đánh tổng hợp trên toàn bộ giá trị bất động sản, động sản và tài sản tài chính của một chủ thể); thuế chuyển nhượng tài sản (nhà, đất, vốn, trái phiếu…); thuế khai thác tài nguyên quốc gia.
Thuế tài sản được đánh giá là loại thuế trực thu có thể động viên tương đối sát với khả năng đóng góp thực tế của người chịu thuế vì thuế đánh vào những tài sản cụ thể, nhất là nhà và đất, là những vật thực có, dễ nhận biết hơn các đối tượng đánh thuế thu nhập hay tiêu dùng.
Những quan điểm về đánh thuế tài sản
Thuế tài sản luôn là chủ đề gây tranh cãi tại một số hội thảo quốc tế với 2 quan điểm chủ yếu: Nên và không nên có thuế tài sản.
Quan điểm phản đối việc đánh thuế tài sản
Quan điểm này được phân tích trên những lập luận chủ yếu là:
Tài sản được hình thành trong quá trình tích luỹ thu nhập đã từng bị đánh thuế thu nhập; khi mua sắm tài sản, người mua đã phải chịu thuế tiêu dùng nằm trong giá trị (như thuế GTGT, thuế TTĐB hoạc thuế nhập khẩu) của toàn bộ tài sản hoặc trong một bộ phận cấu thành tài sản. Vì vậy, nếu thu thuế tài sản thì người sở hữu sẽ phải chịu 2 lần thuế, tức là thuế bị đánh trùng lắp.
Việc đánh thuế trên tài sản cất giữ, không tạo ra thu nhập mới, vô hình chung đã mang tính tước đoạt một phần tài sản của chủ sở hữu. Nếu xây dựng thuế suất cao thì sau một thời gian dài, có thể coi như chủ sở hữu không còn nắm giữ được tài sản đã có (ví dụ với thuế suất 50% thì trong 20 năm, tài sản của cá nhân được chuyển toàn bộ sang tài sản của nhà nước).
Thuế tài sản có thể gây ra những tác động không tốt về hiệu quả kinh tế. Nếu thuế suất không hợp lý sẽ làm nản lòng các chủ sở hữu trong việc mạnh dạn, hăng hái lao động, tạo ra nhiều thu nhập để mua sắm tài sản.
Quản lý thuế tài sản gặp nhiều khó khăn, phức tạp vì khả năng che giấu tài sản và che giấu giá trị thực của tài sản là rất lớn và phổ biến (trừ bất động sản có phần thuận lợi hơn). Điều này sẽ tạo ra tình trạng động viên thiếu công bằng giữa những người có giá trị tài sản như nhau, nhưng thái độ nộp thuế khác nhau.
Quan điểm tán thành việc đánh thuế tài sản
Thứ nhất, về lý thuyết, chỉ cần đánh thuế trên thu nhập là đủ vì tất cả các khoản thuế, suy cho cùng đều động viên từ thu nhập dân cư. Song nếu chỉ có một loại thuế thì mức thuế này phải rất cao mới đảm bảo nguồn thu cần thiết cho NSNN. Từ đó sẽ cản trở đến tinh thần hăng say lao động để có nhiều thu nhập vì phải nộp thuế cao. Hơn nữa, nếu chỉ có thuế thu nhập thì khả năng rủi ro về thất thu sẽ rất lớn. Việc đánh thuế vào tài sản vừa tạo điều kiện giảm bớt số thuế đánh vào thu nhập, vừa cho phép động viên thêm phần thu nhập đã trốn hoặc tránh thuế.
Thứ hai, việc đánh thuế tài sản xuất phát từ nguyên tắc đánh thuế theo lợi ích. Những người được hưởng lợi ích từ Nhà nước nhiều phải nộp thuế cao. Nhà, đất và các tài sản khác được bảo tồn, phát triển và sinh lời là nhờ được thừa hưởng rất nhiều lợi ích từ các dịch vụ công cộng của Nhà nước để làm tăng thêm giá trị của một số tài sản. Chẳng hạn, giá trị nhà, đất có thể tăng lên nhiều do Nhà nước cải tạo, mở rộng điện, đường, trường, trạm không cần có sự đầu tư của chủ sở hữu. Từ đó, người có tài sản, đặc biệt với tài sản có giá trị cần phải có trách nhiệm đóng góp để Nhà nước có thêm nguồn trang trải các khoản chi này.
Thứ ba, thuế tài sản mang tính chất là khoản thu bổ sung vào thuế đánh vào thu nhập, đặc biệt ở các nước mà thuế thu nhập cá nhân còn bị hạn chế và trình độ quản lý còn yếu kém. Thuế tài sản cho phép tính đến khả năng lớn lao của người nộp thuế, được thể hiện bằng lượng của cải hơn là lượng tiền họ bỏ ra để tiêu dùng. Thuế tài sản còn góp phần hướng dẫn, khuyến khích sử dụng tài sản có hiệu quả thông qua đầu tư vào vốn kinh doanh, thúc đẩy phát triển kinh tế hơn là cất giữ tài sản. loại thuế này thường động viên vào một số tầng lớp dân cư giàu có nên dễ được sự đồng tình, ủng hộ của đại bộ phận quần chúng nhân dân.
Thứ tư, thuế tài sản là một công cụ có hiệu lực phục vụ yêu cầu quản lý của Nhà nước trong hoàn cảnh sở hữu tài sản còn quá chênh lệch giữa các tầng lớp dân cư. Qua thuế tài sản, Nhà nước có thể thực hiện việc kiểm kê, kiểm soát, quản lý những loại tài sản quan trọng trong xã hội và động viên một phần đóng góp của chủ sở hữu tài sản có giá trị lớn, có nhiều thu nhập từ tiền cho thuê, chuyển nhượng, góp phần điều hoà thu nhập xã hội, thực hiện nghĩa vụ đóng góp công bằng, khuyến khích sử dụng tài sản hợp lý, có hiệu quả.
Thứ năm, thuế tài sản thường dễ thu do người chủ tài sản thường muốn công khai đăng ký để được Nhà nước bảo vệ quyền sở hữu hay quyền sử dụng hợp pháp của mình khi có tranh chấp, kiện tụng… Vấn đề cần được quan tâm là mức đóng góp của chủ tài sản phải được xây dựng hợp lý, phù hợp, nhất là với tài sản đã qua nhiều lần luân chuyển và với tài sản có giá trị lớn khiến người nộp thuế phải bỏ ra khoản tiền nhiều.
Thứ sáu, với tài nguyên thiên nhiên thuộc quyền sở hữu quốc gia, thì việc đánh thuế mang tính chất chuyển nhượng tài nguyên cho người khai thác là một việc cần thiết. Ngoài ra, việc đánh thuế vào việc sử dụng đất đai thuộc quyền sở hữu toàn dân cũng là hợp lý và bảo đảm được sự công bằng về quyền lợi và nghĩa vụ công dân với NSNN, kể cả trường hợp nộp thuế vào nhà đất để ở, không có thu nhập.
Thứ bảy, thuế tài sản còn phục vụ yêu cầu điều chỉnh mối quan hệ hợp lý giữa tiêu dùng, đầu tư và tiết kiệm trong đời sống xã hội. Việc đánh thuế vào tài sản sẽ góp phần hạn chế ý thích muốn tích luỹ bằng tài sản cất giữ, khuyến khích tăng tiêu dùng hoặc đầu tư vào sản xuất, kinh doanh. Qua đó, góp phần thực hiện tốt chủ trương kích cầu, thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội. Với những lý lẽ đó, việc nghiên cứu ban hành thuế tài sản là cần thiết, nhằm phát huy tác dụng bổ sung cho thuế đánh vào thu nhập, đánh vào tiêu dùng trong hệ thống chính sách thuế.
Do bản chất của thuế tài sản là bổ sung cho thuế thu nhập nên cần được phân tích, xem xét thận trọng, trong mối quan hệ với các loại thuế trực thu để khắc phục được tình trạng đánh thuế trùng lặp, chồng chéo, không kìm hãm phát triển sản xuất kinh doanh, không làm nhạt ý chí làm giàu chính đáng của các tầng lớp dân cư. Về mặt quản lý, thuế tài sản cũng có những đặc điểm phức tạp riêng do khả năng che giấu tài sản (trừ nhà, đất), đặc biệt là trốn tránh khai báo chuẩn xác giá trị tài sản vốn là căn cứ tính thuế cơ bản của sắc thuế này, tạo nên tình trạng thực hiện thiếu công bằng. Vì vậy, cần phải tính toán, xây dựng các biện pháp quản lý, thu thuế sát đúng, mang tính khả thi, hạn chế thất thu đến mức thấp nhất.
II. Quá trình phát triển thuế tài sản trên thế giới
Thuế tài sản (TS) là loại thuế có lịch sử lâu đời nhất trên thế giới. Sắc thuế này được hình thành đầu tiên vào thời cổ đại ở Hy Lạp (năm 596 trước Công nguyên) và đến thời Trung cổ được áp dụng tại Anh và một số nước châu Âu, Bộ luật Saladin năm 1188 có ghi rõ: thuế ra đời để phục vụ cuộc Thập tự chinh Thiên chúa giáo lần thứ 3 với thuế suất 10% áp dụng đối với tiền cho thuê bất động sản (BĐS) và động sản.
Lịch sử phát triển của thuế TS
Thuế TS được áp dụng sớm và rộng rãi, trước hết vì vào thời kỳ đó, xã hội dựa chủ yếu vào kinh tế nông nghiệp mà đất đai gần như là tài sản duy nhất có giá trị để đánh thuế. Dần dần, cùng với sự phát triển kinh tế, các động sản khác ngày càng tăng và đất đai mất dần vị trí độc tôn ban đầu với tư cách là nguồn thu chủ yếu của mỗi quốc gia.
Về lịch sử phát triển của thuế TS, có thể lấy Thuỵ Điển là một ví dụ điển hình. Thuế BĐS đánh vào đất đã là nguồn thu chủ yếu để Nhà Vua và Hoàng tộc thoả mãn các nhu cầu chi tiêu, kể cả việc duy trì quân đội, bộ máy hành chính ngay từ đầu thời kỳ trung cổ. Nhà Vua ban đất cho giới quý tộc, nên họ phải cống nạp cho triều đình bằng sự phục vụ của chính bản thân và những sản phẩm do nông nô trong các trang trại sản xuất ra. Đây cũng là nguồn cung cấp lương thực, thực phẩm quan trọng và là một trong những hình thức nộp thuế TS bằng hiện vật đầu tiên.
Vào thế kỷ thứ 13, các hình thức quản lý hành chính mới được hình thành. Mỗi khu vực hành chính do một lãnh chúa đứng đầu. Lãnh chúa giao đất cho nông dân và nông dân phải nộp thuế bằng nông sản. Quy định về thuế năm 1280 đã phân biệt nghĩa vụ thuế của các lãnh chúa nhận đất của vua khác với nghĩa vụ thuế của nông dân bình thường. Những nhà giàu trong xã hội hình thành lớp quý tộc và họ được miễn thuế. Nhà thờ đóng vai trò quan trọng trong đời sống của châu Âu, thời kỳ đó cũng có nhiều đất nhưng được miễn thuế. Ngược lại, giai cấp nông dân nhận đất của Vua hay của lãnh chúa phải chịu gánh nặng về thuế để đáp ứng mọi nhu cầu tiêu dùng của Vua.
Loại thuế đất ra đời vào thế kỷ 13 được duy trì lâu dài và là nguồn thuế chủ yếu đánh trên TS. Thuế TS, đặc biệt đánh trên đất nông nghiệp, được áp dụng phổ biến ở các nước trong khu vực châu á – Thái Bình Dương là thuế đánh vào nông dân. Phân tích thuế đất nông nghiệp ở ấn Độ, Pakistan, Băngladesh…, thì thấy, ngân sách các nước này có lúc đã dựa hoàn toàn vào nguồn thu từ đất nông nghiệp.
ở ấn Độ, thuế đất được áp dụng theo mô hình cổ điển của Anh, đã được sửa lại theo lý thuyết của Ricardo và là loại thuế đánh trên khoản lợi nhuận mà người nông dân có được từ quyền sở hữu hay quyền sử dụng đất. Các loại thuế này rất nặng, có khi chiếm đến hơn một nửa số hoa lợi mà nông dân thu hoạch được vì trước đây, thuế đất đã tạo ra được số thu rất lớn cho chính quyền ấn Độ. Trên thực tế, các chủ đất còn tăng tỷ lệ động viên để dành phần riêng cho họ. Từ đầu thế kỷ 20, tầm quan trọng của thuế đất ở ấn Độ đã giảm dần từ 36% tổng số thu ngân sách trong các năm 1891 – 1892 xuống còn khoảng 16% năm 1938 – 1939 và đến nay chỉ còn khoảng 1%.
Vai trò của thuế đất ở nhiều nước châu á cũng trong hoàn cảnh tương tự. ở Đài Loan, tỷ trọng thuế đất nông nghiệp chiếm 2,7% tổng số thuế năm 1975 và đã giảm còn 3,3% vào năm 1987. ở Indonesia, mặc dù đã tăng giá tính thuế BĐS lên nhiều nhưng hiện nay, thuế đất cũng chỉ chiếm khoảng 0,1% tổng số thu ngân sách của Nhà nước. Các nhà nghiên cứu kinh tế cho rằng, nguyên nhân chủ yếu không phải thuế đất giảm sút mà chính là vì GDP được tạo ra trong các khu vực kinh tế và nông nghiệp đã tăng lên nhanh chóng. Việc điều chỉnh thuế đất lên vài ba phần trăm trong thuế suất không gây được ảnh hưởng đáng kể đến số thu của ngân sách. Yêu cầu đặt ra là phải nghiên cứu, cải tiến toàn bộ hệ thống chính sách thuế TS.
Một trong những xu hướng cải cách chính sách thuế đang diễn ra trên thế giới liên quan đến TS là mở rộng diện đánh thuế trên TS thuộc quyền sở hữu tư nhân bao gồm nhà đất, TS thừa kế, quà tặng, TS chuyển nhượng. Việc thu thuế tem (gần như lệ phí trước bạ, công chứng ở Việt Nam) cũng đang được mở rộng qua việc hợp pháp hoá quyền sở hữu, quyền sử dụng nhiều TS có giá trị lớn trong việc chuyển nhượng ở các nước thuộc liên minh châu Âu và nhiều nước khác. Thuế quà tặng cũng đang phát triển ở một số nước. Thuế này thường chiếm đến 3% tổng số thu về thuế ở Thuỵ Điển, 10% ở Nhật, Anh, Mỹ. Nếu xét trên số thuế thu cho địa phương thì các loại thuế đánh vào TS đóng vai trò khá lớn. Tại úc, Ireland và Anh, tỷ lệ số thu từ thuế đánh trên BĐS chiếm gần 100% số thuế thu cho địa phương; ở New Zealand khoảng trên 90%, ở Mỹ, Canada, Hà Lan trên 70%.
Những ưu điểm rõ rệt của thuế TS
Thực tế áp dụng tại các quốc gia đã cho thấy những ưu điểm rõ rệt của thuế đánh vào TS là:
Thứ nhất, BĐS nằm cố định, không thể di chuyển nên có căn cứ tính thuế ổn định, bảo đảm chống thất thu có hiệu quả;
Thứ hai, thuế suất có thể thay đổi trong phạm vi nhất định, không sợ bị ảnh hưởng đến giá cả, tiền vốn, đời sống tuyệt đại bộ phận tầng lớp dân cư;
Thứ ba, việc tổ chức quản lý thu thuế tương đối đơn giản;
Thứ tư, số thuế tương đối ổn định mặc dù có biến động về việc định giá TS;
Theo kinh nghiệm phổ biến trên thế giới, thuế TS được áp dụng chủ yếu đối với BĐS, đối với đất đặc biệt đối với TS có giá trị lớn.
Đối với BĐS: thuế được thu hàng năm chủ yếu đánh vào quyền sử dụng hoặc quyền sở hữu nhà và đất. Về thuế đất, trước tiên là phải quản lý được quỹ đất, nói cách khác là quản lý được diện tích đất sử dụng vào canh tác nông, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản, làm muối hay đất ở, đất xây dựng công trình.
Một trong những nước có nhiều kinh nghiệm quản lý đất đai là Đài Loan. Nước này đã thực hiện được việc quy hoạch đất đai trong cả nước và từng địa phương qua quá trình điều tra, khảo sát, tổng hợp, phân tích khá thận trọng, công phu; từ đó, có đầy đủ thông tin để cung cấp cho các nhà đầu tư, quy hoạch về những vùng đất có thể mở mang, phát triển. Nhờ vậy, đã tạo được môi trường rõ ràng cho việc sử dụng hợp lý đất đai, khắc phục được khó khăn trong quan hệ xin – cho giữa các cơ quan chức năng với nhà đầu tư, nhất là nhà đầu tư nước ngoài khi xin phép sử dụng các vùng có đất canh tác để xây dựng các nhà máy, xí nghiệp… Việc quy định kế hoạch sử dụng đất đai được thực hiện một cách hoàn chỉnh cho từng cấp với nội dung chủ yếu là xây dựng được các kế hoạch phát triển tổng hợp kết hợp với cụ thể, lâu dài và trước mắt, được thông báo công khai, rộng rãi có sự chỉ đạo thực hiện chặt chẽ từ kế hoạch chung của vnước đến kế hoạch của từng địa phương, bảo đảm mối quan hệ hài hoà giữa các loại đất phục vụ các mục đích khác nhau như: bảo vệ môi sinh môi trường, thúc đẩy sự phát triển hợp lý giữa thành thị với nông thôn, bảo toàn tài nguyên thiên nhiên, bảo đảm cho dân chúng có đất sản xuất và sinh hoạt vui chơi giải trí…
Thông qua thuế đánh trên BĐS chung của cả nước, có thể thấy được chính sách khuyến khích hay không khuyến khích việc sử dụng đất cho những mục tiêu nhất định, vào những thời kỳ nhất định của mỗi Nhà nước. Muốn hoàn chỉnh thuế TS đối với đất, phải quan tâm đến việc xác định được giá đất và mức thuế suất phù hợp, nhằm động viên được sự đóng góp hợp lý đối với từng vùng, trên cơ sở có quy hoạch tổng thể về phương hướng phát triển kinh tế chung của cả nước, của từng vùng để việc sử dụng đất đai được hợp lý, hiệu quả.
Thứ năm, thuế BĐS bảo đảm chống thất thu thuận lợi, với số thu tương đối ổn định. Vấn đề thường được đặt ra trong việc đánh thuế BĐS là cách xử lý về thuế đối với nhà và đất: tính gộp chung hay tính riêng. Có những nước đưa toàn bộ đất đai và các vật thể kiến trúc trên đất vào diện đánh thuế chung với đất. ở Malaysia, bộ luật đất đai nêu khái niệm: “đất bao gồm cả đất đai, nhà cửa, cây cối, đầm ao… gắn liền với đất”. Do đó, giá trị đất làm căn cứ tính thuế bao gồm cả giá trị các vật thể gắn liền với đất. Đa số các nước trên thế giới lại quy định việc đánh thuế riêng trên giá trị đất, giá trị nhà, như ở các nước thuộc Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD); các nước châu á như Đài Loan, Philippin… cũng áp dụng chế độ thuế đánh riêng trên giá trị nhà, giá trị đất. Tuy nhiên, Trung Quốc lại không đánh thuế đất thuộc tài sản quốc gia mà chỉ đánh thuế TS đối với nhà cửa, vật kiến trúc thuộc sở hữu tư nhân. Căn cứ tính thuế là giá trị nhà hoặc tiền cho thuê nhà.